Vuoden urakka on nyt takana päin. Elämäni ensimmäinen asetus hyväksyttiin tänään melko koruttomasti täysistunnossa. Äänestyslistassa oli kolme plussaa, jotka kattoivat 76 muutosesitystä kompromissin muodossa.

Yli seitsemänsataa kättä nousi kolmesti JAAN Merkiksi. Puhemied Hans-Gert Pöttering onnitteli, muutama taputus kollegoilta ja seuraava äänestyskohta.

Olo on loppujen lopuksi aika tyhjä. Paketin vääntämiseen meni lukemattomia työtunteja, -päiviä ja -viikkoja. Koko prosessissa oli mukana kymmeniä, ellei jopa satoja ihmisiä. Pääkaupungeissa oli lukuisia virkamiestyöryhmiä, kuten myös komissiossa. Parlamentissakin meitä oli kymmeniä mukana koko prosessissa.

Lupasin vuosi sitten, että voisimme käyttää tavarapakettia esimerkkinä siitä, miten EU-laki syntyy. Seuraavassa yhteenveto aloitteesta päätökseen. EU-laki syntyy 10 vaiheen kautta.

1. Tarve

Ensiksi on oltava tarve lakiin. Tässä tapauksessa vastavuoroisen tunnustamisen periaate ei ole toiminut käytännössä vuoden 1979 Casis de Dijon -oikeustapauksesta huolimatta. Tavarat eivät liikkuneet vapaasti ja jäsenmaiden erinäiset kaupan esteet maksoivat yrityksille noin 150 miljardia euroa vuodessa. Jäsenmaat piti saada ruotuun ja sitä varten oli säädettävä asetus.

2. Liikkeelle lähtö ja konsultointi

Pitkän pohdinnan jälkeen komissio päätti laittaa prosessin liikkeelle vuonna 2003. Ensin kerättiin informaatiota yrityksiltä ja jäsenmaiden markkinavalvontaviranomaisilta eli niiltä, joita tämä asia koskee. Komissio teki myös nk. vaikutustenarvion, eli tutki mitä kaikki vaikutuksia uudella lailla tulisi olemaan. 

Käytiin niin sanottu konsultaatiokierros, jonka pohjalta komissio laati yleisarvion tavaroiden vapaasta liikkumisesta tai tässä tapauksessa tavarakaupan esteistä. Arvion johtopäätös oli selvä. Tarvittiin asetus tavaroiden vastavuoroisen tunnustamisen varmistamiseksi. Direktiivi, joka on periaatteessa asetusta löysempi laki, todettiin tähän tarkoitukseen riittämättömäksi.

3. Komission aloite

Tämän jälkeen alkoi toinen konsultaatiokierros komission sisällä ja sen ulkopuolella. Loppuvuodesta 2006 komission eri pääosastoille annettiin vajaa kuukausi kommentoida lakiehdotusta.

Kovan komission sisäisen väännön jälkeen (eri pääosastojen välillä on samanlaista köydenvetoa kuin jäsenmaiden ministeriöissä) lakialoite julkaistiin 14.2.2007. Suurista linjoista päätti tietenkin paketista vastannut komissaari Gunther Verheugen, mutta varsinaisen työn tekivät komission virkamiehet.

4. Parlamentti ja neuvosto tulevat peliin mukaan

Aloitteen jälkeen jäsenmaiden ministereistä koostuva neuvosto ja Euroopan parlamentti ryhtyivät hommiin. Asetus kuului nimittäin niin sanotun yhteispäätösmenettelyn piiriin eli siitä päättivät parlamentti ja neuvosto yhdessä.

Yli 90 prosenttia kaikesta EU-lainsäädännöstä kuuluu yhteispääötösmenettelyn piiriin. Tämä prosenttiluku kasvaa Lissabonin sopimuksen myötä. Voidaan siis sanoa, että parlamentti on tasavertainen lainsäätäjä neuvoston kanssa. Kumpikaan ei voinut kävellä toistensa yli.

5. Jäsnemaat muodostavat kantansa

Jäsenmaat valmistelivat asiaa perinteisesti jäsenmaiden virkamiehistä koostuvassa työryhmässä. Tämä oli yksi neuvoston muistaakseni noin 180 työryhmästä. Niissä istuu jäsenmaiden virkamiehiä sekä Brysselin EU-edustustoista että pääkaupunkien ministeriöistä. Nämä työryhmät hoitavat oikeastaan koko homman neuvoston puolella. Väitän, että niissä valmistellaan 95 prosenttia kaikista päätöksistä. Vain vaikeimmat kysymykset nousevat ministeritasolle.

Jokainen jäsenmaa muodostaa näihin neuvotteluihin oman kantansa. Suomessa asiat valmistellaan erilaisissa jaoistoissa (jossain vaiheessa niitä taisi olla 35), joissa on edustus kaikista ministeriöistä ja usein myös esimerkiksi EK:sta ja ammattijärjestöistä. Suomessa EU-asioiden komitea (ministeriöiden valtiosihteerit ja kansliapäälliköt) käy läpi jaoston kannan ennen kuin EU-ministerivaliokunta ja sen jälkeen eduskunta hyväksyy kannan. Koordinaatiosta vastaa valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristö.

Tässä lainsäädäntöpaketissa monet jäsenmaat asettuivat heti puolustavalle kannalle. Ne eivät pitäneet siitä, että vastavuoroisen tunnustamisen todistustaakka oltiin siirtämässä heille. Vaadittin tuikkoja perusteluja, jolla jonkun tavaran tuonti voitin evätä. Yksinkertaistaen: asetus kavensi jäsenmaan mahdollisuutta suojella omia markkinoitaan.

6. Raporttijako parlamentissa

Euroopan parlamentissa päätetään ensin mille valiokunnalle kyseinen lakialoite kuuluu. Tässä nimenomaisessa tapauksessa asia oli harvinaisen selvä. Tavaroiden vapaa liikkuminen on sisämarkkinavaliokunnan heiniä. Tämän päätöksen jälkeen käydään kädenvääntöä siitä, mikä poliittinen ryhmä saa raportin omakseen. Tässä kisassa koolla on väliä. Isot ryhmät nappaavat aina tärkeimmät aloitteet päältä pois.

Ryhmien sisällä kisaillaan myös siitä, kuka saa raportin esittelyvastuun. Olin itse himoinnut tätä vastavuoroista tunnustamista jo jonkin aikaa ja tehnyt sen myös selväksi ryhmän sisällä. Halusin olla mukana valmistelemassa ihan oikeata lainsäädäntöpakettia. Niitä kun ei montaa viiden vuoden kaudella valiokunnan pöydälle tule. Vastavuoroinen tunnustaminen sattui vielä olemaan tuttu tutkija-ajoilta. Kaikki EU-nörtit muistavat Cassis de Dijon tapauksen.

Kaikki muut ryhmät nimittävät niin sanotun varjoraportöörin eli mepin, jonka tehtävänä on tuoda sisään oman ryhmänsä näkemys varsinaiselle raportöörille.

7. Sukkulointia parlamentin ja neuvoston välillä

Tässä lakipaketissa neuvosto viestitti parlamentille alustavan yhteisen kantansa eli konkreettisesti muutosehdotuksensa komission aloitteeseen. Tämä tapahtui Saksan puheenjohtajuuskaudella kesällä 2007. Jäsenmaat halusivat tietenkin vesittää komission kunnianhimoista aloitetta. Ei kannata ikinä aliarvioida kansallisen viranomaisen halua suojella omaa järjestelmäänsä tyyliin ”kyllähän me voidaan tätä katsoa, kunhan ei tarvitse muuttaa omaa lakia”. Ja näitä lakejahan on 27 erilaista.

Muodollisten kokousten lisäksi oli tietenkin kymmeniä ellei satoja epävirallisia neuvotteluita sekä parlamentissa, neuvostossa ja komissiossa että näiden välillä. Neuvottelujen pohjana käytettiin aina komission aloitetta, johon sitten tehtiin muutoksia vaikkapa kursivoidulla tai paksunnetulla tekstillä. Komission, parlamentin ja neuvoston tekstit pistettiin vierekkäin ja sitten vertailtiin ja haettiin yhteisiä sanamuotoja.

8. Parlamentin kannanmuodostus

Parlamentin kantaa lähdettiin tosissaan työstämään lopppukesästä 2007. Asetin tuolloin tavoitteeksi mahdollisimman kunnianhimoisen tavarapaketin. Halusin, että tavarat liikkuvat mahdollisimman vapaasti ympäri Eurooppaa. Vapaa kauppa on paras tae eurooppalaiselle talouskasvulle ja työllisyydelle. Meidän tiimi muodostui avustajastani Tuomas Rautasesta ja sisämarkkinavaliokunnan Patricia Jimenezistä. Ja jos ihan totta puhutaan, niin Patricia ja Tuomas tekivät sen ihan oikean substanssityön.

Taktiikkamme oli yksinkertainen. Kaikki poliittiset ryhmät, siis varjoraportöörit, piti saada mukaan talkoisiin. Halusimme pelata alusta saakka avoimin kortein, riisua kaikki epäluulot. Tapasimme varjoraportöörejä ja heidän avustajiaan yksittäin ja yhdessä. Syleilytaktiikka tuntui toimivan ja keskinäinen luottamus kasvoi.

Alussa oli myös tehtävä valinta. Haluaisinko tehdä tästä paketista mediaseksikkään eli poliittisesti kiistanalaisen. Näinhän tapahtui esimerkiksi palveludirektiivissä, joka ei perusrakenteeltaan poikennut tästä tavarapaketista. Siinähän oli kyse palveluiden vapaasta liikkumisesta, eräänlaisesta palveluiden vastavuoroisesta tunnustamisesta.

Päätin, että tähän soppaan ei ”puolalainen putkimies” lusikkaansa pistä. Eräs kollegani yritti alussa nostattaa tästä paketista myrskyn Financial Timesissa, mutta onneksi vesi ei läikkynyt vesilasista. Taisi kyseinen meppi saada ”myllypuhelun” komissaari Verheugenilta heti samaisena aamuna. Se tulipalo sammutettiin ennen kuin se oli edes alkanut.

9. Kohti kompromissia

Seuraavien viikkojen ja kuukausien aikana käytiin varsinaisia neuvotteluita. Viilasimme pykäliä oikeastaan kahdella tasolla. ”Teknisiä” neuvotteluja ohjasi pitkälti avustajani Tuomas Rautanen. Hän työsti tekstejä ensin puheenjohtajamaa Portugalin ja sen jälkeen Slovenian virkamiesten kanssa.

Komission virkamies Hans Ingels oli vahvasti mukana alusta loppuun. Komissiolla oli juuri se rooli mikä sillä pitää olla: se suojeli aloitettaan ja haki kompromissia eli neuvottelupartnereiden välillä.

Aina välillä komissio kuitenkin joutuu omien pääosastojen välisiin ristiriitatilanteisiin. Niin kävi tälläkin kertaa. Tarvittiin ihan korkean tason illallinen, jossa kuluttajakomissaari Kuneva ja kilpailukomissaari Verhugen pisti pääjohtajansa ruotiin. Tämä taasen antoi meille enemmän pelitilaa. Jos komissio ei hoida hommaansa, niin parlamentti ottaa sen paikaan salaman nopeasti.

Itse otin jonkinlaisen poliittisen johtoroolin koko paketin ohjaamisessa. Tämä johtui oikeastaan kahdesta seikasta. Ensinnäkin Tuomaksen tuki substanssipuolella Rautanen. Hän oli yksi harvoista, joka ymmärsi koko lakipaketin – johon siis kuuluivat myös Brien ja Schaldemosen raportit (kts. tiistain blogimerkintä) – kaikki yksityikohdat ja taustat. Hänen tuellaan olin jokaisessa kokouksessa briiffattu päästä varpaisiin. Toinen syy oli yksinkertaisesti kielitaito yhdistettynä virkamiesvuosina opittuihin neuvottelutaitoihin. Jos on proseduurit hallussa, niin pääsee jo pitkälle.

10. Lopullinen kompromissi

Johdin puhetta niin sanotuissa epävirallisissa trialogeissa (parlamentti, neuvosto ja komissio). Jokaisessa trialogissa kavensin asialistaa.

Lähdin aina liikkeelle siitä, että parlamentin kanta on hyväksytty kaikissa niissä asioissa, joita ei kokouksessa nostettu esille. Aloitin jokaisen kokouksen toteamalla, että olemme erittäin lähellä lopullista kompromissa ja avoimia kysymyksiä on jäljellä vain muutama. Lähdin liikkeelle noin kahdeksasta. Hitaasti ja varmasti nekin hupenivat.

”Poliittisen” tason ohessa Tuomas veti ”teknisiä” neuvotteluja, jotka ovat tietenkin kaikkea muuta kun vain teknisiä. Tuota termiä käytetään vain siksi, että poliitikko luulee tekevänsä kaikki tärkeimmät päätökset…Tuttu toimenpide virkamiesajoilta. Oli helppo siirtää ”tekninen” neuvotteluvastuu Tuomaksella, koska meidän välillä on 100 prosenttinen luottamus. Ei tarvinnut kuin vilkaista samaan suuntaan niin toinen tiesi mitä toinen ajatteli.

Loppumetreille on aina hyvä asettaa tiukat aikarajat. Näin teimme myös tällä kertaa. Metodi oli tuttu hallitustenvälisistä kokouksista, jotka päättyvät yleensä keskellä yötä.

Monella taholla pyöritettiin päitä ja todettiin, että ei tästä ikinä sopua saada, ei ainakaan helmikuun täykkäriin. Pidin tiukasti kiinni aikataulusta, vaikka painetta hölläämiseen tuli myös korkeammalta tasolta. Näin jälkeenpäin voi huokaista helpotuksesta ja sanoa, että se kannatti.

Oma asetukseni oli koko ajan askeleen verran kahta muuta edellä. Tiesin, että sen viimeistely pisti painetta Brien ja Schaldemosen raporteille. Sovimme heidän kanssaan, että puskemme vastavuroisen tunnustamisen maaliin ensimmäisenä. Näin kävi ja niin palat muissakin loksahtivat kohdalleen.

Nyt ollaan sitten tilanteessa, jossa neuvoston ministerit – jotka ovat käyneet asiasta muistaakseni yhden keskustelun, tai korkeintaan kaksi – lyövät kumileimasimensa asetukseen lähiaikoina. Asetus astuu voimaan noin yhdeksän kuukauden päästä, eli vielä tämän vuoden puolella.

En tiedä onko maailma (tai tässä tapauksessa Eurooppa) parempi paikka, mutta ainakin saimme raivattua esteitä pois tavarakaupan tieltä.

Lopuksi

Tältä tämä koko prosessi näytti mepin näkökulmasta. Ehkä tämä tarina myös omalla tavallaan yrittää antaa katetta kahdelle väitteelle, joita olen vuosien mittaan viljellyt niin akateemisissa kirjoituksissani kuin julkisessa keskustelussakin:

1. Yli 90 prosenttia EU-asioista valmistellaan, siis päätetään, virkamiestasolla.

2. Aktiivisella mepillä on enemmän valtaa EU:n lainsäädäntöasioissa kuin yhdelläkään ministerillä.

Mitä sinä olet mieltä? Miltä tämä prosessi vaikuttaa?

PS. Sekä parlamentilla, että komissiolla on nettisivuillaan taulukot kaikista lakipaketin askelista. Sivuilta löytyy linkit kaikkiin dokumentteihin prosessin eri vaiheessa. Sivut eivät tosin ole kaikkein helppolukuisimpia asiaan vihkiytymättömille.

Lopullinen parlamentin ja neuvoston kompromissiteksti löytyy tämän linkin alalaidasta. Teksti menee vielä kielitarkastukseen – virallinen versio julkaistaan myöhemmin EU:n Virallisessa Lehdessä.